사회복지사 및 복지직 공무원 대비 사회복지정책론 요약정리 19강. 사회적 가치와 사회복지정책과의 관계

19강. 사회적 가치와 사회복지정책과의 관계

1) 가치의 개념

♠ 해톨드 라스웰(Harold Dwight Lasswell, 1902-1978): 정책학의 대가
- 정책은 “목적 가치와 실행을 투사한 계획(course of action)”
♠  가치에 대한 사전적 정의: 윤리적 측면과 경제적 측면으로 구분
- 윤리적 측면(ethics)에서 가치는 어떤 것의 도덕적，윤리적인 중요성의 정도’(something’s
degree of importance in ethics)로 정의
- 경제학적 측면(economics)에서는 가치란 ‘재화나 서비스로부터 획득되는 이익의 수단’(a
measure of the benefit that may be gained from goods or service)으로 정의
 

2) 사회복지정책과 가치의 연관성

♠  사회문제와 정책의 관계
- 사회문제는 분야를 가리지 않고 모두 정책의 개입영역에 해당되는데，그 중에서도 자원을
어떻게 배분할 것인가라는 문제와 사회질서를 어떻게 유지할 것인가라는 주제가 정책에서
는 가장 중요하게 여겨져 옴
♠  정치와 정책의 관계
- 정책은 사회가 지향해야 할 가치의 우선순위를 어떻게 정해야 할 것인가와 관련된 행위라
고 볼 수 있음

- 우선순위를 놓고 다양한 사회집단들은 갈등을 보일 수밖에 없고，그 갈등을 조정하는 것
이 좁은 의미에서의 정치라고 할 수 있으며，그러한 갈등조정의 결과가 정책이라고 할 수있음
♠  권위적 배분과정으로서 정치와 정책
- 이스턴(David Easton)은 1965년에 발간된 A Framework for Political Analysis
(Englewood Cliffs： Prentice-Hall)에서 “정치는 사회를 위한 가치의 권위적인 배분이다
(Politics is the authoritative allocation of values for a society).”라고 언급
- 과거의 정책은 빈민법 시대를 통해 살펴봤듯이 피지배층을 통제하는 것에 중점을 두었으
나，근대에 들어서부터 다양한 정책들 중에서 경제정책의 비중이 높아졌고，특히 민주주
의 사회에서는 사회계층 간의 분쟁을 조정하고 의견을 수렴하는 것을 중요시함
- 그런 측면에서 정책은 사회적 가치의 권위적 배분이라고 정의될 수 있고, 정책은 세금，
교육，국방 등 국민이 원하는 사회적 가치를 조세나 각종 법질서 등을 통해 권위적으로
결정 ·배분하는 활동이라고 볼 수 있음
- 정부는 법과 제도 등의 정책들을 통해 희소한 가치들을 배분하는데，‘권위적 배분’이란 모
든 사람이 배분 결과를 당연히 받아들이게 하는 정당성과 구속력을 지닌 정부의 활동을
말함

3) 대표적인 사회적 가치들

- 일반적으로 사회복지정책을 포함하는 사회정책에서 중요시되는 가치들로는 전통적으로는
자유와 평등이 있고，복지국가의 위기 이후에는 효율을 대표적인 가치로 들 수 있으며 이
외에도 사회복지의 중요한 가치로 분배적 적의, 인간의 존엄성, 사회적 적절성, 사회적 연
대 등이 있음

(1) 자유(Liberty)
♠  사회복지정책에서의 자유: 적극적 자유 vs 소극적 자유
- 일반적으로 시장에서의 거래에 의한 자원의 배분은 거래 당사자들의 자유로운 선택
- 반면 사회복지정책에 의한 자원의 배분은 개인의 자유로운 선택을 제한하여 이루어짐으로
써 개인의 자유를 침해한다는 비판을 받고 있음
- 사회복지정책에서 ‘자유’는 보통 소극적 자유와 적극적 자유，두 가지 개념으로 구분되며
어느 측면의 자유를 강조하는가에 따라 개인의 자유를 침해하는가의 논쟁이 됨

♠  자유에 대한 여러 사상가들의 정의
- 18세기 유럽의 계몽에 주도적 영향을 미친 장-자크 루소(JeanJacques Rousseau,
1712-1778)는 “자유를 포기한다는 것은 인간임을 포기하는 것이며，인간으로서의 권리
뿐만 아니라 의무까지도 단념하는 것이라고 함
- 영국 출신의 사회학자로，사회진화론으로 유명한 허버트 스펜서(Herbert Spencer,
1820~1903)는 타인이 지니는 대등한 자유를 범하지 않는 한，각자는 그 바라는 바를 행 하는 것이 자유라고 정의

- 19세기 영국의 대표적인 경제학자인 존 스튜어트 밀(Mm S. Mill) 또한 사람들은 남에게
해를 끼치지 않는 한 원하는 것은 무엇이든 자유롭게 할 수 있어야 한다고 주장, 그리고
정부는 개인의 자유를 간섭하면서 개인을 보호하려 들거나 다수가 믿는 최선의 삶을 개인
에게 강요하지 않아야 하며，개인이 사회에 책임을 져야 하는 유일한 행동은 타인에게 영
향을 미치는 행동이라는 게 밀의 논지(Sandel, Michael, 2010： 74-76 재인용).

♠  소극적 자유와 적극적 자유

- 영국의 철학자인 이사야 벌린(Isaiah Berlin, 1909-97, Four Essays on Liberty
(Oxford University Press, 1969))에 의하면 자유의 개념은 두 가지로 구분(Two
Concepts of Liberty)
➀ 단순히 ‘외부로부터 속박이 없는 상태’ 즉，~로부터의 자유’를 가리키는 소극적 의미
의 자유(부정적 자유，negative liberty): 부정적 자유는 ‘벗어나는 자유’(freedom
from)로서 제약에서 벗어나고 다른 사람의 지시에서 벗어나는 자유
➁ ‘자신이 하고자 하는 바를 적극적으로 할 수 있는 상태’를 의미하고 ‘〜에 대한 자유’
를 가리키는 ‘적극적 의미’(긍정적 자유，positive liberty)의 자유: 긍정적인 자유는 "
할 수 있는 자유’(freedom to)로서 자신의 삶을 통제하고 의미 있는 삶으로 만들 수
있는 능력을 뜻함
- 이러한 자유의 두 차원을 고려해 볼 때 집합적 목적을 지향하는 사회가 추구해야 하는 사
회적 자유는 긍정적(적극적) 자유에 가깝다고 할 수 있음
- 즉，사회적 자유는 사회구성원들이 집단적 가치를 추구하면서 스스로의 자율성과 통제에
기반하여 사회 전체의 능력을 증대시키기 위해 노력하는 측면에서의 자유임

<표5>자유의 두 개념

♠  로크의 자유사상에 기반한 자유의 개념적 특성
고전적 자유주의의 대표인 로크(J. Locke)의 자유사상을 중심으로 자유의 개념을 살펴보면
그 특성은 아래와 같이 정리될 수 있음
➀ 자유주의의 자유는 철저히 자유롭고 평등한 존재로서 독립된 인격체로 규정되는 개
인，곧 더 이상 쪼갤 수 없는 궁극적 사회의 단위인 개인이 타인의 의지로부터 절대적으로 독립된 자유를 만끽하는 것을 전제로 함. 개인의 자유는 현실 속에서 항상 주변
과의 관계 속에서 타인의 자유를 침해하지 않아야 한다는 명 제와 모순됨.
➁ 자유주의의 자유는 사실상 재산 소유의 자유를 의미. 자유주의적 자유는 근본적으로
개인의 재산 혹은 획득 활동의 자유를 의미하는 것으로 타인은 물론 국가조차도 개인
의 자유로운 부와 재산 축적 활동을 방해할 수 없음. 따라서 자유시장과 자유방임 논
리가 지지됨.
➂ 재산보호를 위해 국가를 도구적으로 인식하는 자유주의적 자유는 정치적인 면에서는
국가나 정치체계로부터 간섭받지 않을 자유를 의미(안외순，2005： 355-357).
♠  자유주의자 vs 공동체주의자들의 자유에 대한 의견 차
- 사전적 의미에서 자유란 말 그대로 ‘스스로 말미암다’는 것으로서 외부로부터 강제와 억압
이 없는 상태임
- 이러한 개념은 방임의 성격을 띠고 있으므로 둘 이상이 모여 있는 사회에서 서로 다른 내
용의 자유 추구로 인해 갈등을 초래하게 됨
- 이러한 문제를 방지하기 위해 많은 사상가들은 자유의 개념을 일정한 원칙에 의해 스스로
를 책임지는 행위의 의미로 확대해왔음
- 따라서 일반적으로 자유란 개인이 다른 사람이나 조직 등 외부로부터 부당한 간섭이나 구
속을 받지 않는 상태에서 자신의 행위를 자율적으로 결정하는 것을 의미
♠  자유주의자
- 자유주의자들은 기본적으로 자유와 평등을 양립불가능의 관계로 보며, 그들이 추구하는
자유는 어떤 특정한 목적을 적극적으로 추구하려는 적극적인 자유가 아니라 소극적인 자
유를 의미
♠  공동체주의자
- 공동체주의자들은 자유주의자들이 지나치게 개인의 ‘고립성’과 ‘분리성’에 초점을 맞춤으로
써 인간의 삶에서 지니는 ‘공동체성’이 지니는 중요성을 간과하고 있는 것으로 여김
- 성숙한 인간의 존재양식이란 고립적이거나 분리적인 것이 아니고 참다운 자유 또한 자신
을 남으로부터 분리시킴으로써 얻어지는 것이 아니라 공동체 안에서의 연대와 협력을 통
하여 실현되는 것으로 생각
- 그리고 ‘자아정체성’ 또한 진공 속에서 형성되는 것이 아니라 공동체 내에서 상호작용을
통해 형성된다. 따라서 그들은 개인이 먼저 있고 사회적 관계가 뒤에 있는 것이 아니라
개인이란 구체적인 공동체 안에서 항상 주변 환경과 깊게 관계하면서 만들어지는 것으로
생각
- 그들은 자아는 사회가 있기 전부터 주어진 ‘독립적 실체’가 아니라 사회와의 과정을 거쳐
형성되는 사회적 존재로 보고 있음

(2) 평등

♠  사전적의미
- 평등(平等)은 인간의 존엄, 권리，인격，가치，행복의 추구 등에 있어 차별이 없이 같은
상태를 말함
♠  퍼니스와 틸튼(Fusrniss&Tilton)의 평등의 개념과 구분
- 평등의 개념정의는 『모든 인간이 충분하고 만족스러운 삶을 영위할 수 있는 권리를 똑같
이 지니고 있다는 신념』
- 평등은 수량적 평등(numerical equality), 비례적 등(proportional equality) 또는 공평
(equity), 기회의 평등(equalopportunity)으로 구분됨
① 수량적 평등
- 평등의 개념 중 가장 적극적인 것으로 결과의 평등(equality of result)이라고도 함
- 모든 사람이 자신의 욕구나 능력의 차이와 상관없이 똑같이 대우받고 사회적 자원을 똑같
이 분배하는 것을 의미(1/n)
- 많은 사회복지정책들이 부분적으로 결과의 평등을 달성하기 위해 빈자 등에게 사회적 기
여나 능력에 관계없이 사회적 자원을 배분하여 빈부 격차를 줄이려고 노력
- 가장 적극적인 평등
- 아동수당: 2022년 기준 아동수당 0세~만8세 소득 및 취학여부와 무관하게 월 10만원씩
지급
- 공공부조제도의 보충성의 원리(생계급여액=생계급여 최저보장수준-소득인정액)
cf) 2022 4인가족 생계급여 지급기준액=기준 중위소득 5,1201,080의 30%인 1,536,324원
② 비례적 평등 또는 공평
- 개인의 능력，기여 정도에 따라 사회적 자원의 배분을 달리 하는 것으로 공평 (equity)이
라고도 함
- 비례적 평등은 자본주의 사회에서 현실적으로 가장 널리 사용되는 개념으로 결과의 평등
에 비해서 상대적으로 불평등의 존재를 용인
- 예를 들어 사회보험에서 기여금을 낸 것에 비례하여 급여액의 차등을 인정하는 것은 비례
적 평등의 가치를 반영한 것임, 국민연금(평균소득, 납부기간), 산재보험 요양급여(임금의
80%)
- 공공부조정책의 기본원칙이라 할 수 있는 ‘열등처우의 원칙’ 역시 이러한 가치를 강조한 것
cf) 22년 4인가구 생계급여 선정기준액 1,536,324<22년 월 최저임금액 1,914,440
(최급임금=시급 9,160원, 8시간 근무 일급 73,280원, 209시간 근무 월급 1,914,440월)
③ 기회의 평등
- 기회의 평등은 가장 소극적인 평등 개념
- 기회의 평등은 인간의 자유를 신장시키기 위한 방편, 어떤 사람이든 자신이 소망하는 목
적을 추구하는데에 그가 가진 능력을 아무런 인위적 제약없이 사용할 수 있어야 함
- 기회의 평등은 결과에는 전혀 관심을 갖지 않고 결과를 얻을 수 있는 과정에서 기회를 똑같이 제공함으로써 달성될 수 있음
그러나 기회의 평등은 결과의 불평등을 완전히 무시함으로써 수많은 불평등한 결과를 정
당화할 수 있음
- 미국의 헤드스타트(1960년대 빈곤과의 전쟁 사업의 일환인 빈곤가족 아동 지원사업)
- 우리나라의 드림스타트(교육기회 제공)
- 고용할당제(여성, 청년, 장애인)

♠  1달러의 부메랑 - 교육에 투자한 1달러는 장기적으로 3~7달러 더 산출(2021.10. 바이든 대통령 복지예산안) - 유아교육1달러 투자는 16.1달러의 사회적 환원효과(미국 랜드연구소Perry Preschool Project, 2006) - 사회사업에 지출한 1달러는 국가 경제에 대한 투자 수익 3달러 환수(국제사회복지사연맹) - 스포츠활동에 투자한 1달러는 의료비 3달러 줄일 수 있음(유네스코, 국제연합교육과학문화 기구)->스포츠복지 - 보건교육에 대한 1달러 투자는 의료비 14달러를 줄임(미국) - 한국 IDA투자 1달러는 빈곤국선3달러 가치(마누엘라 페로 세계은행 부총재, 2021.11.23 동아일보 )

 

<표5>평등 개념의 다양한 차원

	개념	정책사례
수량적 평등	사회적 자원 동일한 분배	아동수당
비례적 평등	능력, 기여 등에 비례한 자원배분	사회보험급여의 기여와 급여 연계
기회의 평등	자원획득 기회 제공의 평등	농어촌학생 대학입학 특례

 

 

(3) 효율
♠  사회복지정책에서의 효율
- 일반적 의미에서 효율이란 최소한의 자원을 투입하여 최대한의 결과를 얻는 것을 의미
- 인간의 욕구에 비해 사회에 존재하는 자원은 제한되어 있기 때문에 어떤 사회복지정책도
사회·경제적 비용을 무시할 수는 없음
- 따라서 사회복지정책의 일차적 목표인 평등의 가치를 구현한다 하더라도 효율의 가치 또
한 함께 고려해야 함
- 그러나 이런 의미에서의 효율은 궁극적인 목표를 달성하기 위한 수단 차원의 의미를 가지
며 효율 그 자체가 주된 목표가 되어서는 안 됨
- 효율은 평등을 위한 여러 사회복지정책을 실행하는 데 더욱 적은 자원으로 더 많은 평등
을 이루어낼 수 있는가를 판단하는 기준일 뿐

♠  목표효율성 vs 운영효율성
- 사회복지정책을 평가하는 데 수단 차원의 효율성 개념으로 많이 언급되는 것으로 운영효 율성과 목표효율성이 있음
- 목표효율성이란 정책이 목표로 하는 대상들에게 그 정책에 사용되는 자원이 얼마나 집중
적으로 할당되는가로 판단
- 운영효율성은 정책을 관리 운영하는 비용이 얼마가 적게 투여되는가로 판단

〈표 5-3> 효율 개념의 다양한 차원

궁극적 목표로서 효율	적은 자원으로 더 많은 평등을 이루어낼 수 있는가
수단으로서 효율	목표효율성: 목표한 대상자와 실제 수급자 비교를 통해 판단
	운영효율성: 산출 대비 관리운영비 비교를 통해 판단

 

(4) 사회 정의

♠  존 롤즈(J. rawls, 1920-2002, 미국의 정치철학자)의 평등주의적
자유주의 정의론
① 능력주의에 대한 비판
② 사회의 기본재화(평등하게 분배되어야 함)
: 권리와 자유, 기회와 권한, 소득과 부
③ 절차적 정의
③ 무지의 장막(사유실험)
④ 정의의 두 가지 원칙
- 제1원칙(평등의 원칙, 균등한 자유의 원칙)
- 제2원칙(차등의 원칙): 최소수혜자에게 최대 이익
공정한 기회 균등의 원칙
- 제1원칙>제2원칙: 제1원칙 충족 후에 제2원칙 고려
- 제2원칙에 의해 제1원칙 손상 불가
- 평등은 결국 자유를 앞지를 수 없음

 

♠  로버트 노직(R. Nozick, 1938-2002, 미국의 철학자)의 자유주의적 정의관
① 국가개입최소, 개인자유 극대화, 자유방임주의 전통
② 국가개입의 재분배는 개인과기업의 자유 위협
③ 절차적 정의(취득, 양도)에 의한 개인의 소유권은 정당하며 그로 인한 불평등은 정의로운
것, 사회적 불평등은 순수하게 개인적 능력과 선택의 책임
④ 정의의 세 가지 원칙(소유권리론)
- 취득에서의 정의의 원칙
- 이전 및 양도에서의 정의의 원칙

- 교정의 원칙(취득에서의 부정의에 대한 교정)
-> 노동수입에 대한 과세는 강제노동과 같음
-> 정부는 복지활동에 관여할 어떤 권능도 갖고 있지 않음

 

(5) 인간의 존엄성
♠  개인적 차이나 문화적․인종적 차이에 의해 차별하지 않고 존중받아
야 한다는 것
♠  인간이 인간답게 살 수 있는 권리와 보장은 사회복지 영역에만 국
한되는 것이 아닌 보편적인 가치임
♠  세계 인권 선언문
- (제1조) 모든 사람은 태어나면서부터 자유로우며, 동등하게 존엄성과 권리를 보장받아야
합니다. 여러분은 인간이라는 이유만으로, 지구상의 모든 사람들과 똑같은 권리를 가지고
있습니다. 이 권리는양도될 수 없는 것으로, 누구도 빼앗을 수 없는 권리입니다. 모든 개
인이 자신이 누구든지, 어디에 살든지 관계없이 존엄성을 보장받아야 합니다
(1948.12.10.).
♠  대한민국 헌법
- (제10조) 모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리를 가진다.
국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고, 이를 보장할 의무를 가진다.
- (제34조) 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.
♠  사회복지에서 인간의 존엄성 가치는 목적이면서, 동시에 실천가치로 작용

(6) 사회적 적절성
♠  사회적 적절성이란 인간다운 생활을 할 수 있도록 적절한 수준(최소한)의 급여를 제공하는 것
♠  사회적 적절성에 대한 기준은 시대와 사회적 환경에 따라 다양함
♠  국민기초생활보장제도에서는“최저생계비”란 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위
하여 필요한 최소한의 비용으로 규정함으로써 최저생활의 수준을 명시
♠  욕구의 객관성(반드시 필요한) 중시
- 의식주의 해결은 단순 개인적 선호에 따른 욕구보다 객관적으로 더 가치 있음

(7) 사회적 연대
♠  연대(solidarity)는 ‘두 사람 이상이 함께 무슨 일을 하거나 함께 책임을 지는 일’.

♠  인간의 사회성에 대한 신념을 내포하고 있으며 서로에 대한 책임감을 강조
♠  사람들은 공통의 위험에 빠지면 이를 제거하기 위해 협력이 필요.
♠  오늘날 대표적 사회적 위험이라 할 수 있는 빈곤, 질병, 노령, 산업재해 등에 대해 국가적
차원에서 마련되고 있는 사회보험제도는 이러한 사회적 위험에 대한 공동협력과 책임을 전
제로 한 사회적 연대의 가치 실현임