사회복지사 및 복지직 공무원 대비 사회복지정책론 요약정리 38강. 사회복지 정책결정에 관한 이론모형

38강. 사회복지 정책결정에 관한 이론모형

 

1) 다원주의 이론(pluralism theory)

- 다원주의 이론은 1950~60년대 다양한 이익집단(interest group)들이 권력을 갖기 위해
정책결정에 영향을 미치고자 서로 경쟁한다는 시장논리를 주장한 달(Robert Alan Dalil,
1915-2014)과 폴스비(Nelson Woolf Polsby, 1934-2007) 등에 의해 개발된 이론

2) 공공선택 이론(public choice theory)

- 공공선택 이론은 모든 정치행위자들(유권자, 납세자, 정치가, 행정관료, 이익집단, 정부 등)
이 자신의 이익을 최대로 늘리고자 노력하는 가운데 어떠한 정책이 선택된다고 보는 이론
- 여기서 모든 인간은 자신의 효용을 극대화하려는 이기적이고 합리적인 선택(rational
choice)을 하는 존재라고 가정
- 이와 관련하여 다이(Thomas R. Dye, 1998)는 이익집단의 경우 자신들의 이익을 위해 영
향력을 행사하게 되므로, 공공정책은 경쟁에서 승리한 특정 집단만이 이익을 누리게 된다
고 주장(Understanding Public Policy(9th edition), New Jersey: Prentice Hall)
- 이익집단은 자신들에게 유리한 정책이 입안되도록 정치가와 관료들을 대상으로 로비활동
을 펼치는데 정치가들에게는 선거 때 표나 정치자금 제공을, 관료들 에게는 자신이 속한
부처에 예산이 증대될 수 있다는 명목으로 지지를 이끌어 내고(박병현，2012), 이렇게 해
서 세 집단, 즉 정치인, 관료, 이익집단은 상호협력관계를 구축하게 되어 정책이 수립되는
결과를 얻게 된다는 것, 이것을 철의 삼각관계(iron triangle)라고 부르기도 함
- 따라서 공공선택 이론에서 모든 이해 관계자들은 자신의 이익을 고려하여 행동

3) 합리모형(rational model)

- 합리모형은 인간과 조직의 합리성, 완전한 정보환경 등을 전제로 하는 이상적인 정책결정
과정
- 이 모형은 인간이 합리적 사고방식을 따르는 경제적인 인간이라는 전제하에 정책결정자가
고도의 합리성을 기반으로 문제를 분석하여 가장 합리적인 최선의 정책대안을 찾아낼 수
있다고 보는 것이 특징
- 앞서 언급했던 다이(Thomas Dye, 1998)에 의하면 정책결정자가 합리적 정책결정을 하기
위한 조건은 다음과 같음(박병현，2012에서 재인용)
① 사회가 선호하는 가치는 무엇이며, 그것들의 상대적 비중을 모두 알아야 한다.
② 가능한 모든 정책대안들을 알아야 한다.
③ 각 정책대안들로 인한 결과를 모두 알아야 한다.
④ 각 정책대안들을 수행할 경우 가져올 이익과 손해비율을 계산해야 한다.
⑤ 가장 효율적인 정책대안을 선택해야 한다.

 

- 이를 위해 모든 대안들에 대한 정보수집이 가능해야 하며, 정책의 대상집단과 비대상집
단 모두에 미치는 현재와 미래의 이득과 비용을 계산할 수 있어야 함
- 합리적 모형은 매우 이상적인 정책결정모형이기는 하지만 다음과 같은 이유들로 인해 많
은 학자들에게서 비판을 받고 있음
① 인간의 이성 및 합리성에 대한 비판
- 인간에 대한 합리적 모형에서 전제로 하는 인간이 언제나 이성적이고 합리적인 것은 아님
② 목표와 상황의 불확실성
- 정책목표라는 것이 항상 명백하게 주어지는 것은 아니며 정책상황 역시 불확실성을 띠면
서 변화하고, 정책목표라는 것은 정책과정에 참여하는 관계자들 간의 타협과 협상에 의해
형성되며 정책상황에 따라 바뀔 수 있으므로 가장 합리적인 정책대안이란 처음부터 존재
할 수 없음
③ 인간능력의 한계
- 인간의 능력은 합리모형에서 가정하는 것처럼 언제나 완벽하지 않으므로 충분한 정보가
주어진다 하더라도 각각의 정책대안들이 가져올 결과에 대해 완전하게 파악하는 것은 불
가능
④ 정보 및 시간의 부족
- 인간의 합리성이나 인간의 능력에 관한 합리이론의 가정을 인정한다 하더라도 정책문제
나 정책문제의 해결에 대한 정보가 항상 충분한 것은 아니며, 문제를 해결할 수 있는 최
선의 방안을 강구할 수 있는 시간적 여유나 비용이 충분하지 못한 경우도 있음
⑤ 매몰비용의 문제
- 상황에 따라서는 최선의 정책대안이 존재함에도 불구하고 이미 시행 중인 정책에 수많은
자원이 투입되어 있는 상황이라면, 매몰비용 때문에 최선의 정책대안 을 새로 선택하기보
다는 현재 시행 중인 정책을 계속 사용하거나 일부 수정하여 사용하는 수밖에 없는 경우
도 생김

매몰비용 (sunk cost) 이미 지출되었기 때문에 회수가 불가능한 비용으로, 물건이 깊은 물속에 가라앉아 버리면 다시 건질 수 없듯이 과거 속으로 가라앉아 버려 현재 다시 쓸 수 없는 비용이라는 뜻 경제학에 있어 매몰비용은 이미 지출되었기 때문에 합리적인 선택을 할 때 고려되어서는 안 되는 비용(이미 쓴 영화 관람료와 기업의 광고비용 등)

 

4) 점증모형(incremental model)

- 점증모형은 린드블롬(Charles Edward Lindblom), 코헨(Mitchell Cohen), 윌다브스 키
(Aaron Wikiavsky) 등이 주장한 정책결정이론으로, 기존의 정책결정을 토대로 하여 그보
다 조금 차이가 있는 정책대안을 마련하고 다시 정책결정이 이루어지면서 점증적으로 정
책결정이 수정되어 나가는 과정의 모형이라 할 수 있음
♤ 정책결정에 있어서 점증모형을 택하게 되는 이유
- 첫째，정책결정자가 기존 정책의 대안이 될 수 있는 모든 정책들의 비용(cost)과 편익
(benefit)을 조사하는 것은 시간적 제약과 비용, 지식 부족 등으로 인해 사실상 불가능
- 둘째，완전히 새로운 정책이 가져올 결과를 예상할 수 없을 때 정책결정자는 모험을 감수
하기보다는 이미 실행경험이 있는 안전한 기존 정책을 더 선호하게 되는 것
- 셋째，매몰비용의 문제로 이미 기존 정책에 많은 자원이 투입되었을 경우로 투입된 자원에
는 재정적 측면뿐만 아니라 수많은 관료，행정조직，정치적 명분, 국민적 합의 등이 있음
- 넷째，기존 정책에서 단순히 예산의 증감이나 프로그램 수정만 논의하면 되기 때문에 비
교적 정치적 저항을 피하고 쉽게 합의를 도출할 수 있음

♤  점증모형의 한계와 문제점
- 첫째, 평가기준의 부재로서, 점증모형에 대한 가장 신랄한 비판 가운데 하나가 ‘점증’에
대한 확고한 기준이 없다는 것
- 둘째, 형평성의 문제로 사회적 가치의 근본적인 재분배를 필요로 하는 정책보다는 항상
정치적으로 실현 가능한 임기응변적 정책을 모색하는 데 치중
- 셋째, 점증모형이 가지는 반쇄신적(anti-kmovation) 성격으로 점증모형은 보다 합리적인
정책 결정방법을 시도하지 않는 구실로 사용될 수 있음
- 넷째, 적용의 문제로 점증모형은 위기상황 시의 정책결정에 지침을 제시하지 못하기 때문
에 그 대처능력을 의심받음
- 점증모형은 과거나 현재의 사업에 근거를 두고 이를 약간만 변화시키는 것이기 때문에,
새로운 대안을 과감히 기용하는 데 미흡할 수밖에 없음

5) 쓰레기통 모형(garbage can model)

- 쓰레기통 모형은 마치와 올슨(James G. March & Johan P. Olsen)1》이 제시한 것으로
정책결정이 협상이나 타협과 같은 방법을 통해 이루어지는 것이 아니며 조직화된 혼란상
태(organized anarchy) 속에서 몇 가지의 흐름으로 구성되어 있고, 이러한 흐름이 우연히
합쳐질 때 정책결정이 이루어진다고 봄
- 이 네 가 지 흐름이 어떤 계기로 교차하여 우연히 쓰레기통 속에서 만나게 될 때 정책결
정 이 이루어진다고 봄

 

♤  정책결정에 필요한 네 가지 흐름
① 선택기회(choice oppCMtunity)의 흐름
② 해결되어야 할 문제(problem)의 흐름
③ 문제에 대한 해답으로서의 해결방안(solution)의 흐름
④ 정책결정에의 참여자(participants)의 흐름이 있는데
- 이들의 이론을 발전시켜 쓰레기통 모형을 제시한 학자는 킹돈(lohn Wells Kingdon,
1984)
- 킹돈은 정책결정이 참여자와 과정이라는 두 가지 범주로 나눠지며, 정책결정과정에는 세
가지 흐름, 즉 ① 문제의 흐름(problem stream), ② 정책(대안)의 흐름 (policy stream),
③ 정치의 흐름(political stream)이 각각 독자적으로 형성되며, 각 흐름의 주요 참여자도
다르다고 보았으며 다중흐름모형(Kingdons Multiple Stream Framework； AISF)으로도
불림
- 문제의 흐름은 언론 및 클라이언트에 의해서, 정치의 흐름은 정치인 및 이익집단, 여론,
사회운동 등에 의해서, 그리고 정책(대안)의 흐름에는 관료, 전문가, 학자들의 참여에 의해
서 활성화되며 평상시에는 각각 독자적으로 흘러감
- 킹돈은 이러한 세 가지 독자적 흐름이 우연한 기회에 한 곳으로 연결되면서 정책아젠다가
형성된다고 보았음. 즉, 사회의 위기나 재난, 사회지표의 커다란 변화, 기존 프로그램의 환
류 등으로 인한 정책문제의 흐름, 정책체제의 분화과정, 학자나 연구자의 정책활동, 이익
집단의 개입 등으로 인한 정책(대안)의 흐름, 정권교체, 국회 의석의 변화, 국민적 분위기
의 변화, 여론의 변화, 이익집단의 압력 등으로 구성되는 정치의 흐름이 우연한 기회에 결
합되어 의사결정이 이루어진다고 봄
- 정치의 흐름과 정책의 흐름 속에 떠다니던 정책대안이 연결되는 경우 정책의 창문(policy
window)이 열리면서 정책이 결정될 수 있는 기회가 오게 되는데 이때 정책대안들이 정
책결정으로 연결되지 못하면 정책의 창문은 닫히게 되고 세 개의 흐름은 다시 제 각각 흘
러가게 됨

 

6) 만족모형(Satisficing model)

- 만족모형은 사이먼과 마치(James G. March & Herbert A. Simon, 1958)가 제시
- 의사결정에 있어 합리적인 결정이나 최적대안을 선택하는 데 있어서는 여러 가지 현실적
제약이 있기 때문에，어느 정도 동의할 만한(agreeable) 차선의 대안을 선택함으로써 제
한된 합리성을 찾을 수밖에 없다는 이론 모형

♤  기본적인 가정
- 첫째, 사람은 자신의 제한된 능력과 환경적 제약으로 인해 완전한 합리성을 발 휘할 수
없음즉, 인간은 합리적이 되고자 노력할 뿐이며，대안의 분석에도 완벽을 기하려고 노력
할 뿐
- 둘째, 대안 선택 시에도 최소한의 만족을 유지하지 못하는 경우가 계속된다면 그에 맞추
어 대안의 선택기준을 낮추어 가게 됨
- 셋째, 의사결정을 하는 사람의 가치관 등 심리적 성향에 의하여 형성되는 주관적 합리성
이 의사결정의 기준이 됨
- 넷째, 의사결정에서 탐색활동은 만족을 줄 수 있는 대안을 찾는 데에 그 목적이 있으므로
주관적으로 좋다고 생각되는 대안을 선택하게 된다는 것

♤  장점
- 첫째, 실제의 의사결정을 설명하고 기술하는 경험적 • 실증적 연구로서는 획기적인 것
- 둘째, 의사결정은 비용이 들어가는 작업임을 명백히 한 점
♤  단점

- 첫째, 최선의 대안이 아니라 만족할 만한 대안을 찾은 후에 대안탐색을 중단하게 되면 검
토되지 않은 대안 중에 훨씬 더 중요한 대안이 있어도 이것이 탐색되지 않고 포기하게 됨
- 둘째, 만족 여부는 기대수준에 달려 있는데 이 기대수준 자체가 극히 유동적이어서 언제
든 변경될 수 있음
- 셋째, 차별적이고 중대한 의사결정에는 이러한 식의 의사결정이 아니라 보다 분석적 결정
이 이루어질 가능성이 큼

♤  허버트 알렉산더 사이먼 (Herbert Alexander Simon, 1916-2001) 허버트 사이먼은 독일계 미국인으로 제한된 상황에서 인간의 의사결정모델에 관한 이론으 로 1978년 노벨경제학상을 수상하였다. 그는 당시에 주류 경제학이 가정하는 인간의 합리 성에 대해 인간의 인지능력의 한계(제한된 합리성)라는 관점을 가지고 비판한 최초의 사회 과학자였다. 사이먼의 주장은 후에 경제학과 심리학이 결합하는 행동경제학으로 꽃을 피우 게 된다.

 

 

7) 혼합모형(Mixed Model)

- 혼합모형은 합리모형과 점증모형의 절충이라 할 수 있는 정책결정모형으로서 합리모형의
이상주의적 성격에서 나오는 단점과 점증모형의 보수성이라는 약점을 극복할 수 있는 전
략으로 제시된 모형
- 대표적인 이론가는 에치오니 (Amitai Etzioni)로 그의 이론은 Mixed Scanning Model로
불림
- 혼합모형의 기본적인 결정에서는 합리성이 작용하지만 세부적인 결정에서는 점증적인 결
정이 이루어진다고 봄
- 즉, 정책결정에는 합리성만 작용하는 것도 아니며, 비합리적인 결정만 이루어지는 것도 아
니기 때문에 결정의 범위에 따라 이 두 가지가 다 적용된다고 봄
- 이 모형의 한계점은 두 개의 대립되는 극단의 모형들을 혼합 절충한 것에 지나지 않으며,
현실적이지 않다는 비판

 

< 정책결정에 관한 이론 모형들>